Н.Бурмаа: Үндсэн хууль үеэ өнгөрөөн өөрчлөгддөг

МУИС-н ОУХНУС-н Нийтийн удирдлагын тэнхимийн эрхлэгч

Проф.Др. Н.Бурмаа

Үндсэн хууль үеэ өнгөрөөн өөрчлөгддөг, харин санхүүгийн хяналт оршин тогтносоор байдаг[1]гэж эрдэмтэн судлаачид тодорхойлсон нь бие даасан хараат бус төрийн санхүүгийн хяналтын ач холбогдлыг илэрхийлнэ. Эрдэмтэн von Arnim: Төрийн санхүүгийн хяналтын онол нь үндсэн хуулийн мөн чанарыг илэрхийлэгч иргэдийн эрх ашгийн төлөө үйлчилдэгтэй нягт холбоотой[2]гэжээ. Төрийн хяналт төрийн эрх мэдлийн засаглал хуваарилалт, засаглалын эрх мэдэлд хязгаарлалт хийх, хянах хэрэгсэл юм.

Хяналт, харилцан хяналт бол эрх мэдлийг хязгаарлах үнэ цэнэтэй хэрэгсэл бөгөөд “Хяналтгүй эрх мэдэл нь түрэмгийлэл, дарангуйлсан төрийн механизмын системийг аяндаа бий болгодог”[3]. Эрдэмтэн судлаачид хяналт бол “эрх мэдлийг” хязгаарлах “эрх мэдэл” ба харин эрх мэдлийг эзэгнэн эзэмшигч буюу өмчлөгч биш гэж тайлбарласан нь хяналтыг эрх мэдэлтэй адилтгаж үзэж болохгүй гэсэн үг юм.

Хяналт ба эрх мэдэл нь харилцан тэнцвэрээ хадгалах хуулинд захирагдана. Хариуцлага ба хяналт нь хамтдаа нэгэн шугаман хамааралд зэрэгцэн оршдог тул хаана шийдвэр гаргах эрх мэдэл байна? тэнд хариуцлага ба хяналт заавал байх ёстой.  “Хяналт үгүй бол хариуцлага байхгүй, хариуцлага байхгүй бол хяналт үгүй” онолыг эрдэмтэд дэвшүүлж “Хяналт” бол “Хариуцлага” гэдэг ухагдахууны хувьд эрдэмтэд санал нэгддэг. Ардчилсан нийгэмд хяналтыг дараахи ерөнхий 4 төрөлд ангилж үздэг. Үүнд: Парламентын хяналт, шүүхийн хяналт, төрийн санхүүгийн хяналт, олон нийтийн хяналт. Эдгээр хяналтууд системийн ерөнхий онолоор харилцан үйлчлэл бүхий элементүүдийн багцын хангалттай шинж чанаруудыг агуулан тэнцвэрт байдлаа хадгалахын зэрэгцээ оршин тогтнол, аюулгүй байдлаа хадгалах хуулинд захирагдана. Тодруулбал хяналтын систем нь гадаад дотоод орчин, эрх зүй болон бусад зайлшгүй шаардлагатай хүчин зүйлсийн нөхцлөөр хамгаалагдсан байх шаардлагатай.

Ардчилсан төртэй улс орнуудад парламентын хяналт чухал байр суурийг эзэлдэг. Парламентын гүйцэтгэх олон үүрэг функцүүдийн нэг нь хяналт. Парламент төрийн эрх барих дээд байгууллагын хувьд хууль тогтоох эрх мэдлийг хадгалах бөгөөд хууль эрх зүйн хяналт, төрийн үндсэн бодлогын шийдвэр, үүрэг даалгаврын биелэлтэд хяналт тавих, төрийн санхүү, зээл, татвар мөнгөний бодлого, улсын төсөв, улсын эдийн засгийн хөгжлийн явцад хяналт тавих үүргийг хүлээдэг.

Төрөөс гарч буй бүхий л шийдвэр парламентын хяналттай байхаас гадна парламентад суудалтай намуудын давхар хяналтын дор байдаг. Ардчилал, нийгэм эдийн засгийн хөгжлийн өндөр түвшинд хүрсэн улс орнуудад “цөөнхийн бүлэглэлийн нам” парламентын хяналтад идэвхитэй байр сууринаас ханддаг. Парламентаас гарсан шийдвэрийг гүйцэтгэх засаглал хэрэгжүүлэх үүргийг хир үр дүнтэй биелүүлж байгааг эргэн хянах үүрэг нь парламентын хяналтын эргэх холбооны давтамжаар дахин хянагддаг уламжлалтай. Төрийн эрх мэдлийн засаглал хуваарилалтын түвшинд парламент нь хяналтын байгууллага харин засгийн газар хяналтын объект юм.

Парламентын хяналт нь улс төрийн хяналт тул парламентын засаглалтай орнуудын дэвшилттэй давуу тал бөгөөд улс төрийн, намуудын, иргэний болон ард түмний төлөөллийг агуулсан хяналтын нэгэн систем мөн. Парламентын гүйцэтгэх үндсэн үүргийн нэг бол улсын төсөвийг батлах, гүйцэтгэлд нь хяналт тавих.

Төрийн хяналт хэдий чинээ хараат байна тэр хэмжээгээр ардчиллын ил тод, шударга зарчим алдагдаж, төрийн хяналтын механизмын үйлчлэх хүрээ суларч хариуцлагын систем доголддог зүй тогтолтой. Энэ зүй тогтолцооноос урьдчилан сэргийлж ардчилалын түүхэн туршлага бүхий улс орнууд төрийн санхүүгийн хяналт, төрийн санхүүгийн хяналтын дээд байгууллагын үйл ажиллагааг хараат бус байлгахыг эрхэмлэн иржээ. Тэрчлэн төрийн санхүүгийн хяналт бол 4 дэгч засаглал хэмээх онолыг эрдэмтэд дэвшүүлсэн. Үндсэн хуулиар хамгаалагдаагүйгээр төрийн санхүүгийн хяналтын үйл ажиллагааг явуулах нь үндсэн хуулийн эрх зүйг зөрчиж буйгаа асуудал мөн[4] хэмээн ХБНГУ-н нэр хүнд бүхий эрдэмтэд үзэл бодлоо илэрхийлсэн нь олонтаа.

ХБНГУ, Австри Франц зэрэг Европын холбооны улсууд үндсэн хуулиндаа Төрийн санхүүгийн хяналтын дээд байгууллагын бие даасан хараат бус байдлыг баталгаажуулаад зогсохгүй энэ байгууллагын удирдлага буюу “Гишүүд”-г шүүгчтэй адил эрхтэйгээр хараат бус үйл ажиллгаа явуулахыг үндсэн хуулиндаа хуульчилсан.

Төрийн санхүүгийн хяналттай холбоотой гарч ирж буй бэрхшээлтэй асуудлуудыг дан ганц Төрийн санхүүгийн хяналтын дээд байгууллагын үйл ажиллагаатай шууд холбож үзэх нь учир дутагдалтай ба улс төр, хууль эрх зүй, эдийн засаг, нийгмийн асуудлуудын хүрээнд цогцоор нь авч үзэх нь зүйтэй. Судалгаанаас үзэхэд:

• Монгол Улсад мөрдөгдөж буй хууль тогтоомжуудад үүрэг хариуцлага гэхээсээ эрх мэдлийг илүү түлхүү анхаарсан зохицуулалттай байдаг. (Тухайлбал тухайн байгууллага, ажилтан үйл ажиллагаагаа гүйцэтгэхдээ дараахи эрхийг эдэлнэ, эсвэл дараахи бүрэн эрхтэйгэсэн хуулийн заалтууд байдаг нь нийтлэг). Хуулийг боловсруулан, батлахдаа аль болох хүлээх үүрэг, хариуцлага руу түлхүү хуульчилж өгөх шаардлагатай. Одоогоор мөрдөгдөж буй төрийн санхүүгийн хяналттай холбоотой хууль тогтоомжуудын зарим заалтууд утга агуулгын хувьд давтагдсан, давхардсан, зарим зохицуулалтууд нэг хуульд байгаа заалтыг тэр чигээр нь үг бүрчлэн хуулж хэрэглэсэн байдал нилээд байна.

Хариуцлага болон хяналтын тогтолцоог сайжруулах, боловсронгуй болгох үүднээс хуулийн утгын давтамжийг тухайн салбарын хуулийн онцлогт зохицуулан үүрэг, хариуцлага чиглэл рүү нарийвчлан боловсруулж байх нь зүйтэй.

• Төрийн хяналтын систем нь төрийн эрх зүй, төрийн удирдлага, төрийн санхүү, төр иргэний нийгмийн харилцаанд томоохон байр суурийг эзэлдэг. Энэ ухагдахуунаас үндэслэн эрдэмтэд[5] хэд хэдэн төрлийн хяналтын нэгдсэн нөлөөний тухай онолыг хөндөж гаргаж ирсэн бөгөөд үүнийгээ ардчилсан төрийн эрх зүйн хэв шинж хэмээсэн нь сонгодог утгаараа төрөл бүрийн хяналтаар мэргэшсэн хяналтын байгууллагууд хяналтын нөлөөгөө нэгэн зорилгод нэгтгэнэ гэсэн ойлголт юм.

Иймд манай улсад төрийн санхүүгийн хяналтыг бусад хяналтын байгууллагуудтай хамтран гүйцэтгэн хяналтын байгууллагуудын мэдээллийн нэгдсэн сүлжээг төрийн хяналтын үйл ажиллагаанд ашиглах бүрэн боломж бий. Манай улсын хувьд Үндэсний Аудитын Газар, Мэргэжлийн хяналтын газар, Авилгатай тэмцэх газар, Татварын ерөнхий газар, Гаалийн ерөнхий газар зэрэг байгууллагууд төрийн хяналтын үйл ажиллагаандаа мэдээллийн нэгдсэн сүлжээг бий болгох, хамтран ажиллах уялдааг маш тодорхой хариуцлагын механизмын ялгаа заагийн үндсэн дээр бий болгох боломжтой. Ийнхүү ажиллахдаа эрдэм шинжилгээ судалгааны байгууллагууд, олон нийтийн хяналтын байгууллагуудтай хүчээ нэгтгэн ажилласнаар төрийн санхүүгийн хяналтыг чангатган авилгатай тэмцэх үйл ажиллагаанд үнэтэй хувь нэмрээ оруулна. Ийнхүү ажиллахдаа хууль эрх зүйн орчинг боловсронгуй оновчтой болгох асуудал зайлшгүй.

• Үүний үр дүнд төрийн хяналтын үйл ажиллагаанд эрх мэдэл-хяналт хариуцлагын зохицолдооны тэнцвэртэй байдлыг тодорхой хэмжээнд хүргэх боломж бий. Хяналтын байгууллагуудын ажиллах цаг хугацаа, төсвийн хөрөнгө хэмнэгдэхээс гадна авилгаас урьдчилан сэргийлэн төрийн хяналтад үнэтэй хувь нэмэр оруулах юм.

• Үндэсний аудитын газар хувийн хэвшлийн аудитынхантай хамтран ажиллах үйл ажиллагаагаа цаашид улам боловсронгуй болгох нь зүйтэй. Төрийн байгууллагуудын хувьд хувийн хэвшлийн үйл ажиллагаанаас суралцах зүйл их байгаа бөгөөд (Public Private Partnership) буюу төр ба хувийн хэвшлийн түншлэлийг жинхэнэ утгаар нь хэрэгжүүлэх шаардлагатай.
• Монгол Улсад төрийн санхүүгийн хяналтаас ангид үлдэх “хяналт хийгдэхгүй томоохон чөлөөт орон зай” бий. Төрийн санхүүгийн хяналтын үйл ажиллагаанд “хил хязгаар” байх ёсгүй бөгөөд хяналтын гадна буй чөлөөт орон зайг төрийн хяналтад хамруулах асуудлын талаар хуульчлах асуудал зайлшгүй тулгарч байна.
• ТСХДБ-н үнэ цэнэ гэдэг утгаараа Үндэсний аудитын газар нь төр, иргэн бүрийн өмнө онцгой үүрэг, хариуцлага хүлээсэн байгууллага тул энэ байгууллага нь оюунлаг, мэдлэгийн байгууллага байх ёстой. Иймд ҮАГ эрдэм шинжилгээний байгууллагуудтай хамтран ажиллах нь зүйтэй.
• ҮАГ-н ажиллагсдын мэдлэг боловсролыг дээшлүүлэх асуудал бол зөвхөн энэ байгууллагын үүрэг зорилт биш бөгөөд төрийн нэгдсэн бодлогын хэмжээнд онцгойлон авч үзэх ёстой чухал асуудлын нэг юм.
• Монгол Улсад төрийн хяналт, төрийн санхүүгийн хяналтын сэдвээр эрдэм шинжилгээний ажлууд маш цөөн. Иймд төрийн хяналтыг хөгжүүлэх боловсронгуй болгох үүднээс төр, эрдэм шинжилгээ, судалгааны байгууллагууд энэ асуудлаар тодорхой арга хэмжээ авах шаардлагатай
• Хувийн хэвшлээс уламжлалтай үүссэн төрийн бүтээмжийн тухай онол практикийн асуудлууд чухлаар тавигдаж эхэллээ. Бүтээмжгүй, үрэлгэн төр ард иргэдээ хэрхэн сайхан амьдралаар хангаж чадах билээ. Төрийн байгууллагын шийдвэр гаргах түвшний чухал орон тоонд мэргэжлийн бус хүмүүс ажиллуулах асуудал түгээмэл үзэгдэл болжээ. Мэргэжлийн бус хүмүүс нарийн мэргэшил шаардсан үйл ажиллагаанд алдаа гаргаснаар төсвийн хөрөнгийг зүй бусаар зарцуулах, алдаа, алдагдал гаргах эрсдэл өндөрсөж төсвийн алдагдал үүсэх үндсэн нөхцөл болж байгаа нь аюултай юм. Тааруу бэлтгэгдсэн төрийн албан хаагч төрд нэмэлт ачаалал болж байдаг. ҮАГ төрийн бүтээмж, төрийн захиргааны байгууллагын үр ашиг, үр нөлөө, төрийн албан хаагчдын бүтээмжид гүйцэтгэлийн аудит хийн дүгнэлт хийх зайлшгүй шаардлагатай байна. Төрийн бүтээмж, төрийн үр ашигтай үйл ажиллагааны илрэл болсон хөрөнгө оруулалтын хэлбэр төрлөөс үл хамааран

-хөрөнгө оруулалтын өгөөжийн үр ашгийн аудит хийх

-улсын өр төлбөрийн аудит хийх

-зохион байгуулалтын аудит хийх тэр дундаа ЗГ-н бүтэц зохион    байгуулалтад орон тоо, чиг үүрэг функцийн давхардалд аудит хийх

-төрийн байгууллагуудын үнэ цэнэ, үр өгөөж, бүтээмжид аудит хийх

-байгаль орчин түүнийг дахин сэргээх үйл ажиллагааны аудит хийх асуудлууд чухлаар тавигдаж байна.

Бас нэгэн чухал асуудал бол ТСХДБ-н эрсдлийн талаар дурьдахгүй өнгөрч болохгүй юм. МУ-д мөрдөж буй холбогдох хуулиудын заалтын дагуу санхүүгийн тайлан гаргах, аудитын дүгнэлт тайлан гаргах цаг хугацаа нь хэтэрхий шахуу тул энэхүү богино хугацаад бэлтгэгдсэн санхүүгийн тайлан мэдээллийн уялдаа, үнэн зөв, үндэслэлтэй байдалд цаг хугацааны дарамтаас үүсэн гарах эрсдлийн харицлагыг хэн, ямар байгууллага, эрх мэдлийн хүч хүлээх вэ? зэрэг эгзэгтэй асуудлууд бүрхэг.

-Төрийн аудитын байгууллагын үйл ажиллагаанд хэн үнэлэлт дүгнэлт өгөх вэ?

-Төрийн аудиторууд үйл ажиллагаа хир чанартай гүйцэтгэж байна вэ?

-ҮАГ-тай холбоотой санал гомдлыг ямар байгууллага хүлээн авч шийдвэрлэх вэ?

зэрэг төрийн санхүүгийн хяналтын эрсдэлтэй холбоотой асуудлууд “Төрийн аудитын тухай” хуулинд нээлттэй үлдсэн.

ҮАГ улс төр, эдийн засаг, нийгэм, иргэдийн ашиг сонирхлын үүднээс зөвхөн хууль тогтоох байгууллага болох УИХ-д тайлагнаад зогсохгүй Засгийн газар, Шүүх засаглалын байгууллагуудад болон Үндэсний аюулгүй байдлын зөвлөлд тайлагнадаг байхаар хуульчилвал төрийн сан, төсвийн хөрөнгө, хөрөнгө оруулалтын үр ашиг төрийн байгууллагын бүтээмж түүнд тавих хяналт сайжрахаас гадна эрх мэдлийн хүчнүүдийн хоорондын харилцан хяналт бий болно. Монгол Улсын төрийн хяналт, төрийн санхүүгийн хяналтын үйл ажиллагааг боловсронгуй болгон хөгжүүлэх нь иргэн бүрийн сайн сайхны төлөө оруулах хувь нэмэр, үнэ цэнэтэй бодлого бодитой хэрэгжин монгол хүн монгол төрийн бодлогод итгэх итгэх, хүндэтгэл нэмэгдэнэ. Итгэх нь сайн хэрэг харин хянах нь илүү сайн үйлс мөн.